Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral da República
Ação Direta de Inconstitucionalidade
Razões de Representação
Da Competência Concorrente:
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, em matéria de meio ambiente – entre outras matérias – a competência legislativa concorrente entre membros da federação, como segue:
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
(…)
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
(…)
§ 1° No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2° A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º – Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º – A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”
Assim, como ensina a pacífica jurisprudência e a doutrina pátrias, os Estados e o Distrito Federal podem tão somente suplementar a legislação federal em matéria ambiental, o que equivale a afirmar que as regras estaduais somente serão válidas se forem mais protetoras ao meio ambiente, assim aprimorando a obrigatória orientação federal. Ou seja, não é possível a flexibilização da legislação federal; ao contrário, serão plenamente válidas regras estaduais mais restritivas para uso dos recursos naturais.
Apenas a inexistência da legislação federal sobre matéria específica pode facultar aos Estados a competência plena para legislar em atendimento a suas peculiaridades (parágrafo 3° do art. 24 da Constituição).
Também quis o legislador constituinte espancar qualquer dúvida que pudesse surgir em relação a possíveis conflitos: no parágrafo 4º do mesmo artigo, determinou que a superveniência de legislação federal sobre a matéria suspende a vigência da legislação estadual, no que lhe for contrária. Ressaltou-se, portanto, a supremacia da legislação federal, que é válida para todo o território – geral – e que corresponde a um interesse público maior, de toda a sociedade nacional.
Tal disposição, além de estabelecer um sistema de cooperação federativa ampla para a proteção daqueles bens e direitos de toda a sociedade brasileira, inclui-se dentro do espírito de uma ordem constitucional que se optou pelo princípio do desenvolvimento sustentável e por um novo conceito de propriedade, aquela ligada à sua função sócio-ecológica.
Ora, matérias como meio ambiente, patrimônio cultural ou desenvolvimento urbano possuem importância para todo o país, razão suficiente para fundamentar o interesse na edição de normas gerais que orientem o desenvolvimento com preservação para todo o território e um padrão que corresponda a uma ordem legal nacional e racional.
Como será indicado nestas razões, a Lei nº 14.675, sancionada pelo Governador do Estado de Santa Catarina em 13 de abril do corrente ano – a qual instituiu o Código Ambiental de Santa Catarina -, afrontou abertamente tal dispositivo constitucional, contrariando dispositivos da Lei nº 4.771/65 (Código Florestal), da Lei nº 7661/88 (Lei do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro) e da Lei nº 11.428/2006 (Lei da Mata Atlântica). Além disso, ao desprezar princípios e normas constitucionais que orientam a necessidade de proteção ao meio ambiente e à qualidade de vida, afrontou o documento o art. 225, caput, da Constituição Federal e especialmente seu parágrafo 4º. Em suma, ao pretender editar uma lei de proteção ao meio ambiente, o Estado de Santa Catarina afrontou a ordem jurídica nacional e os engajamentos do Brasil para a proteção dos recursos naturais e da biodiversidade, assim colocando em risco os ecossistemas de seu território, criando instabilidade jurídica e desconsiderando as peculiaridades que fazem do Estado um palco para tragédias como as inundações e desmoronamentos ocorrido nos últimos meses de 2008 e a seca que assola dezenas de municípios do oeste no início de 2009.
Da Proteção Constitucional ao Meio Ambiente:
Além da norma constitucional específica sobre competência legislativa, a Carta Magna, em seu capítulo VI, trata expressamente da necessária proteção ao meio ambiente, determinando:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
Direito de todos, a proteção ao meio ambiente equilibrado e à qualidade de vida é também dever legal, obrigação vinculada e inafastável que deve conduzir a vida dos cidadãos deste país e a atuação de seus agentes públicos. Não se pode olvidar, portanto, que tal obrigação vincula igualmente órgãos do executivo e do legislativo, não se podendo conceber como válidas regras que pretendam retroceder em relação à proteção expressa na Constituição.
Os diversos parágrafos e incisos do art. 225 da Constituição Federal enumeram os instrumentos dos quais obrigatoriamente deverá se valer o Poder Público para proteger o meio ambiente. No parágrafo 4º do artigo, finalmente, indica o Constituinte os biomas mais importantes do país, consagrando-os como patrimônios nacionais: a floresta Amazônica, o Pantanal Matogrossense, a Serra do Mar, a Zona Costeira e a Mata Atlântica.
Assim, determinando a Constituição Federal que há interesse de toda a nação/sociedade brasileira na especialíssima proteção de tais biomas, a existência de legislação federal geral sobre os mesmos é conseqüência lógica e inafastável.
A menção aos biomas “patrimônios nacionais” tem especial importância quando se trata do Estado de Santa Catarina, o qual está integralmente incluído nos domínios da Mata Atlântica – conforme o ultrapassado Decreto 750/93 e a atual Lei nº 11.428/2006 -, possuindo, ainda, uma zona costeira das mais belas e ricas em diversidade do Brasil. Neste contexto, cumpre destacar que a Constituição Federal determina, para os biomas da Mata Atlântica e da Zona Costeira que, “… sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto aos usos dos recursos naturais.”
Infelizmente a Lei Estadual ora analisada também pretendeu alterar tais dispositivos constitucionais e legais.
O Código Florestal como norma geral:
A Lei nº 4.771/65, conhecida como Código Florestal, é a lei federal que estabelece normas gerais de proteção da vegetação e dos biomas, para o todo o território nacional. Ali são definidas, por exemplo, as áreas de preservação permanente, onde não pode ser suprimida a vegetação.
O legislador catarinense, a pretexto de disciplinar a proteção ambiental tendo em conta as peculiaridades locais, invadiu a competência federal, contrariando a norma geral e, portanto, a regra constitucional a respeito da competência legislativa concorrente.
É importante ressaltar as razões pelas quais as definições trazidas pelo Código Florestal são realmente normas que se aplicam de modo uniforme em todo o País, e não de acordo com especificidades regionais, como entendeu o legislador catarinense, neste caso.
Mas ao contrário do que argumentou o legislador catarinense, nos debates que levaram à edição da lei estadual ora impugnada, a legislação federal não é insensível às peculiaridades regionais. Basta ver que o Código Florestal, no seu art. 16, definiu porcentagens diversas para as reservas florestais legais: 80% na região da Amazônia legal e 20% nas demais regiões. Nesta hipótese uma razão técnica para haver a diferenciação, fundada nas peculiaridades dos respectivos biomas.
Com relação à proteção da faixa de vegetação ciliar dos cursos d’água, o Código Florestal adotou um critério técnico, considerando a largura do rio a ser protegido, como parâmetro para definição da faixa mínima a ser obrigatoriamente preservada. Exemplificando a generalidade da norma, evidentemente um rio de 10 metros de largura merece a mesma proteção, independentemente do Estado brasileiro em que esteja localizada, já que está sujeito às mesmas ameaças de degradação (assoreamento, lixiviação, poluição por defensivos agrícolas, desmatamento das margens, etc).
Ao disciplinar faixas mínimas de proteção de acordo com a largura do curso d’água, o legislador federal estabeleceu um norma geral que deve ser respeitada pelos legisladores estaduais e municipais, de acordo com a regra constitucional da competência legislativa concorrente.
O Código Florestal também estabeleceu uma proteção mínima de 50 metros de raio ao redor das nascentes, onde a vegetação não pode ser suprida, justamente para proteger, de maneira uniforme, os mananciais hídricos, em todo o País. Evidentemente se trata de uma norma geral. Assim, não pode o Estado de Santa Catarina reduzir a faixa de proteção para 10 metros, como o fez no art. 114, inciso III, da Lei Estadual nº 14.675/2009, como o fez, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade, por violação da regra estabelecida no art. 24 da Constituição Federal. O mesmo raciocínio aplica-se em relação à Lei nº 11.428/06, que dispõe sobre a proteção ao Bioma Mata Atlântica, e à Lei nº 7.661/88 – Zona Costeira.
Independentemente dos dispositivos da legislação estadual ora questionada serem benéficos ou não ao meio ambiente e à sociedade, a questão que se argui nesta representação diz respeito à competência legislativa que a Constituição Federal outorgou – ou não outorgou – aos Estados membros.
As afrontas ao Código Florestal Brasileiro:
A Lei nº 4.771/65, conhecida como o Código Florestal Brasileiro, disciplina, em seu art. 1º, § 2º, as denominadas Áreas de Preservação Permanente, nos seguintes termos:
“Para os efeitos desse Código, entende-se por:
(…)
II – área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas;”
Cumpre destacar, das áreas assim protegidas pelo Código Florestal:
“Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima seja:
1) de trinta metros para os cursos d’água de menos de dez metros de largura;
(…)
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados “olhos d’água”, qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de cinqüenta metros de largura; …”
O parágrafo 1º do art. 3º dessa Lei estabelece os casos – exceções – em que é possível a supressão da vegetação em áreas de preservação permanente:
“A supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente só será admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando for necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social.”
Quanto à caracterização do que é utilidade pública ou interesse social, também disciplina expressamente a lei federal, nos incisos IV e V do art. 1º:
“IV – utilidade pública:
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA;
V – interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantio com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA;
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA;”
Como se pode notar, a Lei nº 4.771/65 – a exemplo da Lei do Plano Nacional de Meio Ambiente, de nº 6.938/81 – delegou ao Conselho Nacional a regulamentação de outros casos de possibilidade de intervenção em áreas de preservação permanente por utilidade pública ou interesse social, sempre que inexistirem alternativas locacionais (e apenas em tais casos). E a Resolução nº 369 do CONAMA, de 2006, assim dispôs:
“Art. 1º Esta Resolução define os casos excepcionais em que o órgão ambiental competente pode autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente – APP para implantação de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social, ou para a realização de ações consideradas eventuais e de baixo impacto ambiental.
§ 1º É vedada a intervenção ou supressão de vegetação em APP de nascentes, veredas, manguezais e dunas originalmente providas de vegetação, previstas nos incisos II, IV, X e XI do art. 3º da Resolução CONAMA nº 303, de 20 de março de 2002, salvo nos casos de utilidade pública dispostos no inciso I do art. 2º desta Resolução, e para acesso de pessoas e animais para obtenção de água, nos termos do § 7º, do art. 4º, da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965.
§ 2º O disposto na alínea “c” do inciso I, do art. 2º desta Resolução não se aplica para a intervenção ou supressão de vegetação nas APPs de veredas, restingas, manguezais e dunas previstas nos incisos IV, X e XI do art. 3º da Resolução CONAMA nº 303, de 20 de março de 2002.
§ 3º A autorização para intervenção ou supressão de vegetação em APP de nascente, definida no inciso II do art. 3º da Resolução CONAMA nº 303, de 2002, fica condicionada a outorga do direito de uso de recurso hídrico, conforme o disposto no art. 12 da Lei nº 9.433, de 08 de janeiro de 1997.
§ 4º A autorização de intervenção ou supressão de vegetação em APP depende de comprovação pelo empreendedor do cumprimento integral das obrigações vencidas nestas áreas.
Art. 2º O órgão ambiental competente somente poderá autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em APP, devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, e atendidos os requisitos previstos nesta resolução e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicáveis, bem como no Plano Diretor, Zoneamento Ecológico-Econômico e Plano de Manejo das Unidades de Conservação, se existentes, nos seguintes casos:
I – utilidade pública;
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia;
c) as atividades de pesquisa e extração de substâncias minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho;
d) a implantação de área verde pública em área urbana;
e) pesquisa arqueológica;
f) obras públicas para implantação de instalações necessárias a captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos privados de aqüicultura, obedecidos os critérios e requisitos previstos nos §§ 1º e 2º do art. 11, desta Resolução.
II – interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, de acordo com o estabelecido pelo órgão ambiental competente;
b) o manejo agroflorestal, ambientalmente sustentável, praticado na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterize a cobertura vegetal nativa, ou impeça sua recuperação, e não prejudique a função ecológica da área;
c) a regularização fundiária sustentável de área urbana;
d) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente;
III – intervenção ou supressão vegetal eventual e de baixo impacto ambiental, observados os parâmetros desta Resolução.
Art. 3º A intervenção ou supressão de vegetação em APP somente poderá ser autorizada quando o requerente, entre outras exigências, comprovar:
I – a inexistência de alternativa técnica e locacional para as obras, planos, atividades ou projetos propostos;
II – atendimento as condições e padrões aplicáveis aos corpos d’água;
III – averbação da Área de Reserva Legal; e
IV – a inexistência de risco de agravamento de processos como enchentes, erosão ou movimentos acidentais de massa rochosa.
Art. 4º Toda obra, plano, atividade ou projeto de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto ambiental, deverá obter do órgão ambiental competente a autorização para intervenção ou supressão de vegetação em APP, em processo administrativo próprio, nos termos previstos nesta resolução, no âmbito do processo de licenciamento ou autorização, motivado tecnicamente, observadas as normas ambientais aplicáveis.
§ 1º A intervenção ou supressão de vegetação em APP de que trata o caput desta artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, como anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2° deste artigo.
§ 2º A intervenção ou supressão de vegetação em APP situada em área urbana dependerá de autorização do órgão ambiental municipal, desde que o município possua Conselho de Meio Ambiente, com caráter deliberativo, e Plano Diretor ou Lei de Diretrizes Urbanas, nos casos dos municípios com menos de vinte mil habitantes, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente, fundamentada em parecer técnico.
§ 3º Independem de prévia autorização do órgão ambiental competente:
I – as atividades de segurança pública e defesa civil, de caráter emergencial; e
II – as atividades previstas na Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, de preparo e emprego das Forças Armadas para o cumprimento de sua missão constitucional, desenvolvidas em área militar.
Art. 5º O órgão ambiental competente estabelecerá, previamente à emissão de autorização para a intervenção ou supressão de vegetação em APP, as medidas ecológicas, de caráter mitigador e compensatório, previstas no § 4º, do art. 4º da Lei nº 4.771, de 1965, que deverão ser adotadas pelo requerente.
§ 1º Para os empreendimentos e atividades sujeitos ao licenciamento ambiental, as medidas ecológicas, de caráter mitigador e compensatório, previstas neste artigo, serão definidas no âmbito do referido processo de licenciamento, sem prejuízo, quando for o caso, do cumprimento das disposições do art. 36, da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.
§ 2º As medidas de caráter compensatório de que trata este artigo consistem na efetiva recuperação ou recomposição de APP e deverão ocorrer na mesma sub-bacia hidrográfica, e prioritariamente:
I – na área de influência do empreendimento, ou
II – nas cabeceiras dos rios.
Art. 6º Independe de autorização do poder público o plantio de espécies nativas com finalidade de recuperação de APP, respeitadas as obrigações anteriormente acordadas, se existentes, e as normas e requisitos técnicos aplicáveis.”
Essa Resolução ainda estabelece os casos e as formas de intervenção ou supressão eventual e de baixo impacto ambiental de vegetação em APP, assim detalhando, com base em fundamentos técnicos, os permissivos legais. Aperfeiçoada a legislação federal que trata das possibilidade de uso e supressão da vegetação/área de preservação permanente, a Resolução 369 indica a seguinte possibilidade de suplementação da regulamentação pelos conselhos estaduais de meio ambiente – através de resolução – em se tratando especificamente (apenas) de atividades de baixo impacto ambiental, em seu art. 11:
“Considera-se intervenção ou supressão de vegetação, eventual e de baixo impacto ambiental, em APP:
(…)
XI – outras ações ou atividades similares, reconhecidas como eventual e de baixo impacto ambiental pelo conselho estadual do meio ambiente;
§ 1º Em todos os casos, incluindo os reconhecidos pelo conselho estadual do meio ambiente, a intervenção ou supressão eventual e de baixo impacto ambiental de vegetação em APP não poderá comprometer as funções ambientais destes espaços, especialmente:
I – a estabilidade das encostas e margens dos corpos d’água;
II – os corredores de fauna;
III – a drenagem e os cursos de água intermitentes;
IV – a manutenção da biota;
V – a regeneração e a manutenção da vegetação nativa; e
VI – a qualidade das águas.”
Pois a Lei nº 14.875 do Estado de Santa Catarina assim pretendeu inovar acerca de matas ciliares/faixas marginais de cursos d’água, em afronta à legislação pátria:
“Art. 114. São consideradas áreas de preservação permanente, pelo simples efeito desta Lei, as florestas de demais formas de cobertura vegetal situadas:
I – ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima seja:
a) para propriedades com até 50 (…) ha:
1. 5 (cinco) metros para os cursos de água inferiores a 5 (…) metros de largura;
2. 10 (dez) metros para os cursos d’água que tenham de 5 (cinco) até 10 (dez) metros de largura;
3. 10 (dez) metros acrescidos de 50% (…) da medida excedente a 10 (dez) metros, para cursos de água que tenham largura superior a 10 (dez) metros, para cursos de água que tenham largura superior a 10 (dez) metros;
b) para propriedades acima de 50 (…) há:
1. 10 (dez) metros para os cursos de água que tenham até 10 (dez) metros de largura; e
2. 10 (dez) metros acrescidos de 50% (…) da medida excedente a 10 (dez) metros, para cursos de água que tenham largura superior a 10 (dez) metros;”
Como se percebe, não há na legislação catarinense qualquer critério técnico para a definição das faixas marginais de proteção aos elementos hídricos, desconsiderando-se planejamento estratégico de bacias hidrográficas, riscos de contaminação das mesmas e de assoreamento de rios e nascentes. Apenas como informação adicional, há que lembrar que Santa Catarina até hoje não adequou ou regulamentou sua legislação de recursos hídricos, como também não realizou o zoneamento ecológico-econômico de seu território. E se o objetivo foi o de beneficiar (!) a agricultura e a pecuária, a nova lei não considerou a necessidade de outros segmentos da população, tais como, por exemplo, os que necessitam de água potável nas cidades e os pescadores (categoria extremamente importante em Santa Catarina, a qual sofre já com a contaminação das lagunas onde buscam seus sustento).
A Lei estadual também afrontou a proteção preconizada para as nascentes – afloramentos naturais do lençol freático -, as quais dão origem às áreas úmidas popularmente conhecidas como “banhados”:
“Art. 114. (…)
II – em banhados de altitude, respeitando-se uma bordadura mínima de 10 (dez) metros a partir da área úmida;
III – nas nascentes, qualquer que seja sua situação topográfica, com largura mínima de 10 (dez) metros, podendo ser esta alterada de acordo com critérios técnicos definidos pela EPAGRI e respeitando-se as áreas consolidadas;”
Os demais incisos e parágrafos desse art. 114 contradizem, ainda, as Resoluções do CONAMA, as quais, regulamentando a proteção determinada pelas Leis 4.771, 6.771 e 11.428, dispõem sobre os critérios técnicos de avaliação e proteção de ecossistemas de restinga (incluída nos domínios da Mata Atlântica e da Zona Costeira) e de campos de altitude – especialmente Resolução CONAMA 303/2002.
A Lei Catarinense ora impugnada traz também em seu texto uma série de “conceitos”, através dos quais evidencia-se a finalidade da alteração da legislação federal, já que reduz a meros critérios atécnicos (localização ou altitude, por exemplo) recursos naturais amplamente protegidos pela legislação federal, tais como, (novamente) as áreas úmidas (banhados), os campos de altitude (fisionomia/ecossistema próprio do bioma mata atlântica), os campos de dunas, as dunas, os cursos d’água, as florestas e os promontórios, dentre outros que possuem características próprias nas áreas de conhecimento que convergem para a legislação federal em vigor. Assim, também deverão ser consideradas inconstitucionais e ilegais as regras inseridas nos incisos XV, XVI, XVII, XVIII, XX, XXII, XXX, XLVIII e LX do art. 28. Destaca-se, ainda do mesmo artigo, a inconstitucionalidade dos parágrafos 1º, 2º e 3º do inciso LXVI, o qual contradiz a legislação federal em relação às hipóteses de utilização das áreas de preservação permanente :
“Art. 28 (…) LXVI (…)
§ 1º Para os efeitos deste Código e demais normas de caráter ambiental, as atividades rurais de produção de gêneros alimentícios, vegetal e animal, são consideradas atividade de interesse social.
§ 2º Nas atividades a que se refere o inciso IX, serão indicadas, em cada caso específico, as medidas mitigadoras que permitam a continuidade das atividades nas áreas consolidadas, nos termos definidos em regulamentação específica.
§ 3º Quando a consolidação a que se refere o inciso IX ocorrer em pequenas propriedades rurais, nos termos definidos nesta Lei, sendo indicada a adoção de medidas técnicas a que se refere o § 2º, previamente a tal exigência, o Poder Público adotará instrumentos visando subsidiar os custos decorrentes de sua implantação.”
Também o art. 116 da Lei Catarinense deve ser considerado inconstitucional, haja vista a introdução de conceitos nada técnicos buscando desconstituir a proteção dada pela legislação federal aos cursos d’água:
“Art. 116. Não são consideradas de preservação permanente as áreas cobertas ou não com vegetação, marginais de:
I – canais, valas ou galerias de drenagem, inclusive os destinados à irrigação, bem como os reservatórios artificiais de água para múltiplo uso, com fins agrícolas e pesqueiras e talvegues que não compõem leito de curso de água natural;
II – canais de adução de água;
III – curso de água natural regularmente canalizado.”
Além disso, o art. 118, inciso X do Código Ambiental Catarinense ainda pretendeu criar uma “proteção” aos desmatamentos já ocorridos:
“Art. 118. O uso econômico-sustentável da área de preservação permanente, enquadrado nas categorias de utilidade pública, interesse social, intervenção ou supressão eventual de baixo impacto ambiental, poderá ser autorizado pelo órgão estadual competente nas seguintes atividades:
(…)
X – manutenção das benfeitorias existentes nas áreas consolidadas anteriores a presente Lei, desde que adotem tecnologia não poluidoras;”
Ora, como demonstrado anteriormente, a legislação federal não deferiu tal competência ao órgão ambiental estadual, muito menos em nome de “situações consolidadas”, o que na verdade só poderá servir para regularizar o que é totalmente ilegal.
Da Lei do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro:
Como se indicou anteriormente, a Constituição Federal consagrou a Zona Costeira como patrimônio nacional. No mesmo ano de 1988, a Lei nº 7.661 dispôs sobre o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, hoje regulamentado pelo Decreto nº 5.300, de 2004.
Em relação às disposições do Código Estadual ora impugnado, cumpre destacar da legislação federal geral a proteção a alguns de seus atributos – os campos dunares e os promontórios -, os quais receberam conceituação reducionista na iniciativa estadual – art. 28 e incisos XVII e XLVIII.
Da Lei da Mata Atlântica:
A Mata Atlântica Brasileira, patrimônio nacional e Reserva da Biosfera, é objeto da Lei nº 11.428, de 2006, e, como foi afirmado no início destas “razões” inclui em seus domínios todas os ecossistemas nativos encontrados em Santa Catarina:
“Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se integrantes do Bioma Mata Atlântica as seguintes formações florestais nativas e ecossistemas associados , com as respectivas delimitações estabelecidas em mapa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, conforme regulamento: Floresta Ombrófila Densa; Floresta Ombrófila Mista, também denominada de Mata de Araucárias; Floresta Ombrófila Aberta; Floresta Estacional Semidecidual; e Floresta Estacional Decidual, bem como os manguezais, as vegetações de restingas, campos de altitude, brejos interioranos e encraves florestais do Nordeste.”
Além das diversas caracterizações e requisitos para a utilização e possibilidades de supressão de vegetação de mata atlântica, em seu art. 3º, incisos VII e VIII, definiu a Lei nº 11.428 os casos específicos que poderão ser considerados como de utilidade pública e interesse social, apenas permitindo outras definições ao Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA (art. 3º, VIII, “c”).
Quanto à definição dos estágios sucessionais da Mata Atlântica, ou seja, na forma da lei, sua caracterização como primária ou secundária, e esta última nos estágios inicial, médio e avançado de regeneração, deferiu a Lei:
“Art. 4º A definição de vegetação primária e de vegetação secundária nos estágios avançado, médio e inicial de regeneração do Bioma Mata Atlântica, nas hipóteses de vegetação nativa localizada, será de iniciativa do Conselho Nacional do Meio Ambiente.
§ 2º Na definição referida no caput deste artigo, serão observados os seguintes parâmetros básicos:
I – fisionomia;
II – estratos predominantes;
III – distribuição diamétrica e altura;
IV – existência, diversidade e quantidade de epífitas;
V – existência, diversidade e quantidade de trepadeiras;
VI – presença, ausência e características da serrapilheira;
VII – sub-bosque;
VIII – diversidade e dominância de espécies;
IX – espécies vegetais indicadoras.”
Mais uma vez, percebe-se o cuidado que envolveu a edição da lei Federal, especialmente quando se trata de bioma dos mais ameaçados – restam apenas 7% da floresta original – e dos mais ricos em biodiversidade (razão de sua inclusão dentre as Reservas da Biosfera).
Em contradição direta com tal legislação – fruto de anos de aperfeiçoamento, levantamentos técnicos e discussão no Congresso Nacional, o Código Ambiental de Santa Catarina assim dispôs sobre o ecossistema denominado “Campos de altitude”:
“Art. 101. Ficam estabelecidos os seguintes parâmetros básicos para a análise dos estágios sucessionais dos campos de altitude associados à Floresta Ombrófila Mista e à Floresta Ombrófila Densa, no Bioma Mata Atlântica no Estado de Santa Catarina:
I – histórico de uso;
II – presença de fitofisionomias características;
III – diversidade e dominância de espécies;
IV – espécies vegetais indicadoras;
V – presença de vegetação de afloramento rochoso;
VI – índice de cobertura vegetal viva do solo; e
VII – altitude.
Art. 102. Estão relacionados aos campos de altitude os seguintes conceitos:
I – campo antrópico: vegetação de campo formada em áreas originais de florestas, devido à intervenção humana, não considerada remanescente de campo de altitude;
II – campo melhorado: campo em que foram implementadas ações para uma maior produtividade de espécies forrageiras, principalmente com a introdução de espécies exóticas;
III – campo pastoreado: campo utilizado pela pecuária extensiva localizados no planalto meridional;
IV – campo original: campo que, independentemente do seu uso, sempre foi vegetação campestre, caracterizada como clímax edáfico sobre o planalto meridional ou sobre cumes da Serra Geral em Santa Catarina, considerados como remanescente;
V – turfeira: fisionomia com presença predominante de musgos do gênero Sphagnum, caraterística em áreas úmidas, mal drenadas, contendo restos vegetais em variados graus de decomposição;
VI – capão: pequena porção de Floresta Ombrófila Mista isolada no meio dos campos naturais do planalto catarinense;
VII – campo litólito: são aqueles campos em que a cobertura do solo apresenta-se com afloramento rochoso, cobrindo mais de 70% (setenta por cento) da superfície; e
VIII – pousio: área de terra onde inexista qualquer atividade antrópica por determinado tempo.
Art. 103. São considerados em estágio inicial de regeneração, associados à Floresta Ombrófila Mista:
I – os “campos atrópicos”;
II – os “campos melhorados”; e
III – os “campos pastoreados”, os quais poderão estar em pousio por até 2 (dois) anos, com ausência de “turfeiras” e “vegetação litólita”.
§ 1º Para a caracterização dos campos antrópicos será tomado como parâmetro inicial a cobertura aerofotogramétrica do Estado de Santa Catarina de 1957, fotoíndice escala aproximada de 1:1.000.000, escala média das fotografias 1:25.000, filme pacromático, Câmara Zeiss RMK 15/223, distribuição focal nominal 153 mm.
§ 2º Para os anos subseqüentes serão utilizadas outras séries fotográficas ou imagens de satélite que indiquem a cobertura vegetacional do Estado de Santa Catarina.
§ 3º Para a caracterização dos campos melhorados será considerada a presença de espécies exóticas e/ou ruderais correspondendo a 50% (cinquenta por cento) da biomassa vegetal viva.
§ 4º Consideram-se espécies indicadoras do estágio inicial de regeneração da Floresta Ombrófila Mista: Coniza bonariensis (buva), Senecio brasiliensis (maria mole, flor das almas), Holcus lanatus (capim lanudo), Eleusine tristachya (capim pé de galinha), Taraxacum officinale (dente de leão), Solanum sisymbrifolium (joá), Solanum americanum (erva moura), Pteridium aquillinum, Erryngium horridum (caraguatá), Aristida pallens (capim barba de bode), Andropogon laterallis (capim caninha), Cenchrus echinatus (capim carapicho), e demais exóticas introduzidas em campos melhorados ou naturalmente invasoras.
Art. 104. São considerados em estágio médio de regeneração associados à Floresta Ombrófila Mista, os “campos originais” que estiverem em pousio por um período de 3 (três) a 5 (cinco) anos, com baixa representatividade de espécies exóticas e/ou ruderais e com ausência de “turfeiras” e de vegetação litólita.
Parágrafo único: São consideradas espécies indicadoras dos campos de altitude em estágio médio de regeneração, associados à Floresta Ombrófila Mista: Agrostis montevidensis, Adesmia ciliata, Adesmia tristis, Andropogon lateralis, Andropogon macrothrix, Axonopus barretoi, Axonopus ramboi, Axonopus siccus, Baccharis nummularia, Baccharis pseudovillosa, Baccharis tridentada, Baccharis uncinella, Briza calotheca, Briza uniolae, Bulbostylis sphaerocephala, Calea phyllolepis. Danthonia secundiflora, Deschampsia caespitosa, Lupinus paranensis, Lupinus rubriflorus, Macroptilium prostratum, Paspalum maculosum, Paspalum pumilum, Piptochaetium stipoides, Schizachyrium spicatum, Schizachyrium tenerum, Sorghastrum setosum, Sporobolus camporum, Stipa sellowiana, Tephrosia adunca, Trichocline catharinensis, Trifolium riograndense.
Art. 105. São considerados “campos originais” de altitude em estágio avançado de regeneração associados à Floresta Ombrófila Mista, a vegetação de máxima expressão local, sendo os efeitos das ações, antrópicas moderadas, sem evidências de que a área tenha sido cultivada no passado, como presença de curvas de nível e outras marcas de cultivo do solo, estando em pousio a mais de 5 (cinco) anos.
§ 1º Inclui-se ainda na conceituação do caput:
I – as “turfeiras”;
II – os “campos litólitos”; e
III – a bordadura de no mínimo 10 (dez) metros ao redor dos “capões”, “turfeiras” e “campos litólitos”.
§ 2º São consideradas espécies indicadoras de “turfeiras”: Apiaceae Hydrocotyleanunculoides; Asteraceae: Senecio jurgensenii, Senecio bonariensis, Senecio icoglossus, Senecio pulcher; Blechnaceae: Blechnum regnellianum (samambaia), Blechnum imperiale (samambaia-dos-banhados); Cyperaceae: Eleocharis bonariensis, Eleocharis subarticulata (junquinhos), Cyperus consanguineus, Cyperus meyenianus (tiriricas); Eriocaulaceae Eriocaulon ligulatum (caraguatá-manso); Lentibulariaceae: Utricularia oligosperma (boca-de-leão); Lycopodiaceae: Lycopodium alopecuroides; Poaceae: Panicum pernambucense, Eriochrysis holcoides; Polygonaceae: Polygonum sp. (erva-de-bicho); Primulaceae: Anagallis filiformis; Sphagnaceae: Sphagnum spp. (musgo); Xyridaceae: Xyris jupicai (botão-de-ouro); De Campos Rupestres: Amaryllidaceae: Haylockia pusilla; Apocynaceae: Oxypetalum kleinii; Asteraceae: Achyrocline satureioides (marcela), Trichocline catharinensis (cravo-docampo); Bromeliaceae: Aechmea recurvata (bromélia), Dyckia reitzii, Dyckia maritima (gravatás), Tillandsia montana (cravo-do-mato), Vriesea platynema (bromélia); Cactaceae: Parodia alacriportana, Parodia haselbergii, Parodia graessnerii, Parodia ottonis e Parodia linkii (tunas), Cereus hildmannianus; Cyperaceae: Bulbostylis capillaris, Bulbostylis sphaerocephala, Bulbostylis juncoides; Gesneriaceae: Hesperozygis nitida, Sinningia allagophylla, Nematanthus australis; Lamiaceae: Glechon discolor; Lycopodiaceae: Lycopodium alopecuroides, Lycopodium thyoides; Orchidaceae: Epidendrum secundum, Habenaria montevidensis (orquídeas); Oxalidaceae: Oxalis rupestris; Piperaceae: Peperomia galioides; Poaceae: Microchloa indica, Tripogon spicatus; Rubiaceae: Coccocypselum reitzii; Selaginellaceae: Selaginella microphylla; Verbenaceae: Lantana megapotamica; Solanaceae: Petúnia sellowiana (petúnia).
§ 3º São consideradas espécies endêmicas: Amaranthaceae: Gomphrena schlechtendaliana (perpétua); Apiaceae: Eryngium falcifolium, Eryngium floribundum, Eryngium ramboanum, Eryngium smithii, Eryngium urbanianum, Eryngium zosterifolium (caraguatás/gravatás); Asteraceae: Baccharis nummularia, Chaptalia mandonii (língua-de-vaca), Dendrophorbium paranense, Holocheilos monocephalus, Hysterionica nebularis, Pamphalea araucariophila (margaridinha-dospinhais), Pamphalea ramboi (margaridinha), Pamphalea smithii (margaridinha-do-campo), Perezia catharinensis, Senecio promatensis, Senecio ramboanus, Smallanthus araucariophila, Trichocline catharinensis, Vernonia hypochlora; Cyperaceae: Eleocharis loefgreniana, Eleocharis ochrostachys, Eleocharis rabenii, Eleocharis squamigera, Machaerina austrobrasiliensis, Rhynchospora brasiliensis, Rhynchospora polyantha, Rhynchosporasplendens (capim-navalha); Fabaceae: Adesmia reitziana (babosa), Lathyrus linearifolius, Lathyrus paraguariensis, Lupinus magnistipulatus, Lupinus rubriflorus, Lupinus uleanus, Tephrosia adunca, Trifolium riograndense (trevo); Juncaceae: Luzula ulei; Lamiaceae: Cunila platyphylla, Glechon discolor; Poaceae: Agrostis longiberbis, Axonopus ramboi, Briza scabra (treme-treme), Calamagrostis reitzii, Chusquea windischii (taquarinha), Paspalum barretoi, Piptochaetium alpinum, Piptochaetium palustre (capim-cabelo-de-porco), Poa bradei, Poa reitzii (capim-do-banhado), Stipa brasiliensis, Stipa planaltina, Stipa rhizomata, Stipa vallsii flechilhas); Polygalaceae: Polygala selaginoides, Polygala sp.; Rhamnaceae: Colletia spinosissima (quina); Solanaceae: Petunia altiplana (petúnia).
Art. 106. Os campos relictuais de altitudes da Floresta Ombrófila Densa, devido as suas pequenas extensões, níveis de endemismo e riqueza de espécies, serão considerados todos como sendo estágio médio.
Art. 107. Serão considerados “campos originais” de altitude em estágio médio de regeneração, associados à Floresta Ombrófila Densa, os campos com ausência de espécies raras e endêmicas, “turfeiras” e vegetação litólita.
Art. 108. São considerados “campos originais” de altitude em estágio avançado de regeneração, associados à Floresta Ombrófila Densa, os “campos originais” com presença de espécies raras e endêmicas, “turfeiras” e vegetação rupestre.
Parágrafo único: Consideram-se como espécies raras: Quesnelia imbricata (gravatá), Dyckia reitzii, Dyckia minarum, Vriesea hoehneana, Spermacoce paranaensis (poáia-do-campo).
Art. 109. Nos campos, quer associados à Floresta Ombrófila Densa ou Floresta Ombrófila Mista, localizados em altitudes superiores a 1.500 (mil e quinhentos) metros, são permitidas como atividades econômicas, a pecuária extensiva e atividades ligadas ao ecoturismo e turismo sustentável.
Art. 110. Os “campos originais”, quer associados à Floresta Ombrófila Densa ou à Floresta Ombrófila Mista, que estiverem em pousio por um período superior a 10 (dez) anos, serão considerados campos em estágio primário.
Art. 111. O número de espécies mencionados nesta Lei, indicadoras dos estágios de sucessão dos campos de altitude, poderão sofrer alterações, mediante lei, de acordo com a evolução de estudos realizados pela EPAGRI.
Art. 112. No caso de vegetação primária em campo de altitude, a vegetação de máxima expressão local não necessariamente está associada à grande diversidade biológica, devido às características locais de clima, relevo, solo, e vegetação adjacente.
Art. 113. Remanescentes de campos da altitude submetidos a corte parcial e recorrente da parte aérea por processo de pastoreio não se enquadram como vegetação primária.”
A prosperar a orientação da inválida legislação estadual, portanto, estar-se-ia colocando em risco, em nome de um pseudo-desenvolvimento nada sustentável, os últimos remanescentes dos campos de altitude, ecossistema da Mata Atlântica protegido pela Constituição Federal e pela Lei nº 11.428 (e Decreto regulamentador). As caracterizações acima referidas, as flexibilizações contrárias à Lei da Mata Atlântica e a franca oposição aos critérios da legislação para caracterização dos estágios sucessionais do ecossistema campos de altitude têm como desiderato tão somente propiciar a ocupação dessas áreas, de enorme importância biológica.
Dos precedentes do STF:
A matéria da competência legislativa concorrente vem recebendo pacífica interpretação da Corte Constitucional Brasileira, como exemplifica o seguinte julgado:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 2.210/01, DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. OFENSA AOS ARTIGOS 22, I E XII; 25, § 1º; 170, CAPUT , II E IV; 1º; 18 E 5º CAPUT, II E LIV. INEXISTÊNCIA. AFRONTA À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS REFERENTES À PRODUÇÃO E CONSUMO, À PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE E CONTROLE DA POLUIÇÃO E À PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE. ARTIGO 24, V, VI E XII E §§ 1º E 2º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
Não cabe a esta Corte dar a última palavra a respeito das propriedades técnico-científicas do elemento em questão e dos riscos de sua utilização para a saúde da população. Os estudos nesta seara prosseguem e suas conclusões deverão nortear as ações das autoridades sanitárias. Competência do Supremo Tribunal Federal circunscrita à verificação da ocorrência de contraste inadmissível entre a lei em exame e o parâmetro constitucional. Sendo possível a este Supremo Tribunal, pelos fatos narrados na inicial, verificar a ocorrência de agressão a outros dispositivos constitucionais que não os indicados na inicial, verifica-se que ao determinar a proibição de fabricação, ingresso, comercialização e estocagem de amianto ou de produtos à base de amianto, destinados à construção civil, o Estado do Mato Grosso do Sul excedeu a margem de competência concorrente que lhe é assegurada para legislar sobre produção e consumo (art. 24, V); proteção do meio ambiente e controle da poluição (art. 24, VI); e proteção e defesa da saúde (art. 24, XII). A Lei nº 9.055/95 dispôs extensamente sobre todos os aspectos que dizem respeito à produção e aproveitamento industrial, transporte e comercialização do amianto crisotila. A legislação impugnada foge, e muito, do que corresponde à legislação suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislação federal, não que venha a dispor em diametral objeção a esta. Compreensão que o Supremo Tribunal tem manifestado quando se defronta com hipóteses de competência legislativa concorrente. Precedentes: ADI 903/MG-MC e ADI 1.980/PR-MC, ambas de relatoria do eminente Ministro Celso de Mello. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do artigo 1º e de seus §§ 1º, 2º e 3º, do art. 2º, do art. 3º e §§ 1º e 2º e do parágrafo único do art. 5º, todos da Lei nº 2.210/01, do Estado do Mato Grosso do Sul.” (ADI nº 2396-9, Relatora Ministra Ellen Gracie).
Conclusão
Pelo exposto, os procuradores da República signatários representam a Vossa Excelência pelo ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade, junto ao Supremo Tribunal Federal, inclusive com pedido de medida cautelar para imediata suspensão dos seguintes dispositivos da Lei nº 14.675, de 13 de abril de 2009, do Estado de Santa Catarina, que, ao afrontar normas gerais federais estabelecidas na Lei nº 4.771/65 e na Lei 11.428/2006, violam o art. 24, e parágrafos, da Constituição Federal: incisos XV, XVI, XVII, XVIII, XX, XXII, XXX, XLVIII e LX e §§ 1º, 2º e 3º, do art. 28; arts. 101 a 113; art. 114; art. 115; art. 116; caput (para eliminação da expressão “estadual”) e inciso X do art. 118; caput do art. 119 (para eliminação da expressão “ou quando a compensação proposta beneficia o meio ambiente aumentando a área protegida”) e art. 121.
Em anexo seguem o texto da lei estadual impugnada, recomendação expedida pela procuradora da República Analúcia Hartmann e estudo elaborado pelo procurador da República Darlan Airton Dias.
ANALÚCIA HARTMANN DARLAN AIRTON DIAS
PROCURADORA DA REPÚBLICA PROCURADOR DA REPÚBLICA
RICARDO KLING DONINI
PROCURADOR DA REPÚBLICA
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